Gintaras Mikšiūnas
Iki vietos savivaldos rinkimų likus šiek tiek daugiau nei metams, Lietuvos rajonuose akivaizdžiai suaktyvėjo politinis gyvenimas. Neretai tarybų posėdžiai tampa aštrių politinių diskusijų ir kivirčų arenomis, per kurias politines daugumas turintys tiesiogiai rinkti merai siekia užsitikrinti rinkėjų palankumą. Skubama prasmingai įsisavinti lėšas renovuojant pastatus, viešas erdves, pertvarkant komunalinį ūkį, transportą ir t.t. Panašu, kad tvarkomasi ten ir taip, kad rinkėjai per trumpą laiką pamatytų vizualinius pokyčius.
Priminsime, kad artimiausi savivaldybių tarybų ir merų rinkimai Lietuvoje numatomi 2027 m. pavasarį, kaip nurodyta Vyriausiosios rinkimų komisijos (VRK) informacijoje. Tikslus rinkimų laikas bus nustatytas Lietuvos Respublikos Seimo ne vėliau kaip likus 6 mėnesiams iki savivaldybių tarybų narių ir merų įgaliojimų pabaigos.
Tolstama nuo Chartijos?
Vietos savivalda yra vienas iš pagrindinių demokratinės valstybės pamatų, tačiau Lietuvos regionuose vis dažniau pastebimos tendencijos, keliančios klausimų dėl demokratijos principų įgyvendinimo savivaldos lygmenyje. Praėjus dvejiems metams po savivaldybių tarybų ir merų rinkimų, šios problemos dar labiau išryškėjo.
Dabartinis vietos savivaldos modelis buvo sukurtas prieš daugiau nei dvidešimt metų. Lietuva Europos vietos savivaldos chartiją pasirašė 1996 m. birželio 5 d., o ratifikavo 1999 m. spalio 19 d. Chartija įsigaliojo 1999 m. gruodžio 1 d. Tai buvo pagrindas, pagal kurį vėliau buvo reformuojama savivalda, siekiant atitikti tarptautinius demokratijos standartus. Šį modelį pažįstu gerai, nes nuo 2000 iki 2005 metų dirbau Lietuvos savivaldybių asociacijoje ir turėjau galimybę stebėti teisėkūros procesus iš arti.
Todėl diskusijose apie Lietuvos vietos savivaldos sistemą ir teisėkūrą šių dienų kontekste noriu išryškinti tam tikrus aspektus, kurie, mano subjektyvia nuomone, neatitinka Europos vietos savivaldos chartijos (toliau – Chartijos) nuostatų. Tačiau apie tai – tylima.
Merų komandos ir rajonų „deep state“
Prieš daugiau nei dvidešimt metų buvome idealistai, tikėję demokratija, tačiau realybė parodė, kad žmonių sąmonėje įvyko lūžis, ne į gerąją pusę. Ypač rajonuose imame ilgėtis „kietos rankos“, kuri spręstų visus klausimus už mus, tačiau tuo pačiu vengiame prisiimti asmeninę atsakomybę. Kai yra paklausa, atsiranda ir pasiūla. Keičiami įstatymai centralizmo link, į valdžios olimpą užkopia autoritarinio tipo asmenybės, o įstatymai tampa jiems palankūs.
Vietos savivalda Lietuvoje formaliai grindžiama demokratijos principais, tačiau praktikoje jau matome aiškias autoritarines tendencijas. Pavyzdžiui, tiesiogiai išrinkti merai turi didelius įgaliojimus, kurie kartais riboja savivaldybės tarybos kompetencijas. Tai sukuria vienvaldystės riziką ir mažina tarybos, kaip kolegialaus organo, svarbą sprendimų priėmimo procese. Tarybos nariai tampa šešėlinėmis figūromis, gražiai pavadintomis „mero komanda“, o iš tiesų – bejausme balsavimo mašina. Posėdžiai tampa nuobodūs, pilki. Žmogiškai darosi įtartina, kaip per poros valandų posėdį įmanoma priimti per 100 klausimų. Tai pastebiu ne tik Žemaitijoje ar Kretingos rajone, bet ir daugelyje kitų savivaldybių.
Dažnai pastebime, kad savivaldybėse vykstantys sprendimų priėmimo procesai tampa tik formalios procedūros, o realūs sprendimai priimami siaurame politikų ar administracijos vadovų rate, neretai verslo kabinetuose, pirtyse ar medžioklės būreliuose. Tokios tendencijos sukuria prielaidą veikti rajoninio lygmens „deep state“, kas nėra demokratinė tendencija. Tai mažina savivaldybės tarybos narių, ypač opozicinių frakcijų, įtaką ir kelia klausimų dėl skaidrumo bei visuomenės dalyvavimo priimant svarbiausius sprendimus.
Centralizavimo liga
Kaip minėjau straipsnio įvade, Lietuva ratifikavo Europos vietos savivaldos chartiją, tačiau kai kurie Lietuvos vietos savivaldos įstatymo aspektai nesutampa su Chartija.
Pagal Chartijos principus, savivaldybės turėtų turėti pakankamą autonomiją spręsti vietos klausimus. Tačiau Lietuvoje centralizuotas biudžetinis reguliavimas ir dažni Vyriausybės kišimosi atvejai riboja savivaldybių veiksmų laisvę. Vyksta keistos, sveiku protu nesuvokiamos paslaugų optimizavimo ir centralizavimo tendencijos, dėl kurių tolstame nuo demokratijos. Paliekamos neaiškios kompetencijų ribos tarp centrinės valdžios ir savivaldybių – kartais įstatymai nėra pakankamai aiškūs, dėl ko kyla interpretacijų skirtumų ir konfliktų tarp centrinės valdžios ir savivaldybių institucijų. Be to, savivaldybių teisėkūros procese ne visada užtikrinamas pakankamas visuomenės informavimas ir įtraukimas į diskusijas.
Praėjus daugiau nei 20 metų po reformos, savivaldybių teisėkūra Lietuvoje susiduria su dar didesniais iššūkiais nei 90-aisiais. Dažnai tarybų priimami sprendimai yra nekonkretūs, paliekantys daug vietos interpretacijoms, arba per daug formalūs ir neatitinkantys realių vietos gyventojų poreikių. Nors teisės aktai numato galimybę visuomenei dalyvauti teisėkūros procese, realiai ši praktika dažnai apsiriboja minimaliomis diskusijomis ar formalizuotomis konsultacijomis, kurios neturi realios įtakos sprendimų priėmimui. Diskusijos dažniausiai būna imitacinio pobūdžio, dėl „varnelės“, jos nepasiekia gyventojų ir bendruomenių. Galiausiai, neužtikrinama efektyvi prieiga prie viešos informacijos apie teisėkūros procesus, o tai silpnina kontrolės mechanizmą. Tai dažnai ignoruojama kaip perteklinė veikla, „be reikalo“ eikvojanti darbo laiko resursus.
Valdžios de facto neatskirtos
Po paskutinių Vietos savivaldos įstatymo korekcijų prieš 2023 metų rinkimus į savivaldybių tarybas ir merus, paaiškėjo dar vienas aspektas, kuris nėra visiškai suderinamas su demokratija ir net su Konstitucija. Galima jam pritarti, o galima ir ne, tačiau faktas yra akivaizdus – Lietuvos vietos savivaldos sistemoje vykdomoji ir atstovaujamoji valdžia nėra aiškiai atskirtos. Tai – klasikinis atvejis, kai praėjus dvejiems metams po rinkimų mes matome ir jaučiame rimtus priekaištus demokratijai ir valdžios skaidrumui.
Priminsime, kad savivaldybių tarybos, renkamos gyventojų, priima strateginius sprendimus, tvirtina biudžetą ir kontroliuoja vykdomosios valdžios veiklą. Vykdomoji valdžia – tai meras ir administracija. Po 2023 m. reformos meras tapo tiesiogiai renkamu savivaldybės vadovu, turinčiu platesnius įgaliojimus nei anksčiau, o tai kelia nerimą dėl galių koncentracijos vienose rankose. Reformos suteikė merams teisę formuoti administraciją ir tiesiogiai vadovauti vykdomajai valdžiai.
Tuo pačiu silpnėjo tarybos įtaka, nes ji neturi galimybės interpeliuoti mero, ir tik rinkėjai per rinkimus gali jį pakeisti. Todėl kyla didelė rizika, kad merai veiks autokratiškai, mažiau atsiskaitydami tarybai. Taip ir atsitiko. Jei tarybos rankose atsirastų galimybė rengti interpeliacijas merui, ar jį nušalinti nuo pareigų, dabartinį savivaldos modelį pavyktų subalansuoti pagal demokratijos raidę, tačiau rinkėjų lūkesčiai dėl „kietos rankos“ niekur nedingtų.
Tarybos kontrolė – per silpna
Kaip jau minėjome, tarybos kontrolė po paskutinių rinkimų tapo labai silpna. Kaip tai pasireiškia? Pirmiausia – tarybos nariai negali tiesiogiai skirti ar atleisti administracijos vadovo. Meras dažnai turi didelę įtaką tarybos valdančiosioms frakcijoms, o tai gali mažinti realią vykdomosios valdžios priežiūrą. Panašiai nutiko Kretingos r. savivaldybėje.
Savivaldybių administracijos tapo silpnos ir pernelyg politizuotos. Atsirado milžiniška kadrų kaita. Per dvejus metus Kretingos savivaldybės taryboje pasikeitė daugiau nei pusė darbuotojų. Kodėl? Todėl, kad administracijos direktoriaus paskyrimas priklauso nuo mero, todėl jis gali būti lojalus ne institucijai, o politiniams mero interesams. Tai skatina nepotizmą, neskaidrius sprendimus ir komunikacines klaidas, kurios taip pat kelia grėsmes demokratijai.
Reikia pasakyti dar griežčiau. Nuo 2023 metų galiojantis modelis nuo Chartijos principų tolsta kaip garlaivis nuo kranto. Ir jei taip bus toliau, mes šį tolstantį laivą matysime tik per savo ausis. Esminis šio teiginio argumentas yra tas, kad Chartija numato, jog vietos tarybos turi užtikrinti demokratinį sprendimų priėmimą ir valdžios balansą. Lietuvoje merai turi didesnę įtaką nei daugelyje ES šalių savivaldoje, o tai kelia abejones dėl demokratinio valdymo kokybės.
Kokie galimi sprendimai?
Kaip galima būtų spręsti šią kebeknę? Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto nariams jau dabar metas pradėti galvoti apie tai, kaip suteikti savivaldybių taryboms daugiau galių vykdomosios valdžios kontrolei. Puiki atsvara galėtų būti – tarybos pirmininko ar seniūno pareigybė, pavedant jam atlikti dalį meto funkcijų, pavyzdžiui, vesti posėdžius.
Dabartinių įrankių, sprendžiant pagal Kretingos r. ir kitų Žemaitijos savivaldybių pavyzdžius, akivaizdžiai neužtenka. Taip pat būtina riboti mero įgaliojimus priimant vienasmenius sprendimus, stiprinti skaidrumo ir atskaitomybės mechanizmus, sukurti aiškesnį tarybos ir mero įgaliojimų balansą, mažinant vykdomosios valdžios (administracijos, seniūnijų) politizavimą. Kitaip tariant, Lietuvos vietos savivaldoje reikalingas didesnis valdžių atskyrimas, veržlių atlaisvinimas, kad būtų išvengta autoritarinių tendencijų ir užtikrintas demokratinis valdymas.
Lietuvoje planuota įsteigti Regionų ministeriją, kuri būtų atsakinga už regionų plėtrą, gyvenimo kokybės gerinimą ir savivaldos stiprinimą. Vyriausybė numato, kad ši ministerija galėtų pradėti veikti iki 2026 metų vidurio. Tačiau šis planas greičiausiai liks stalčiuje. Kitas klausimas – ar nauja ministerija užtikrins skaidrumo kontrolę ir valdžių balansą vietos savivaldoje? Greičiausiai ne.
